如何有效发挥群众监督的作用？

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一、实现由事后监督向事前、事中、事后监督转变

当前，干部监督工作存在的一个薄弱环节，就是事前监督和事中监督不够有力，往往是出了问题后才进行检查处理。主要表现为：对在一定条件下容易发生的违法乱纪行为和不正之风，事前很少提出有力的防范措施；对已经出现苗头性问题，不能及时察觉和纠正；对党员干部行使权力的情况，缺乏经常性的指导、检查和督促，经常是等到问题严重了才查处。这种事后监督，实际上是一种被动消极的监督，使得许多本来可以及时察觉和纠正的问题发展蔓延，造成不良后果。那么，怎样才能由被动监督转变为积极监督呢？那就是要把事前、事中、事后监督有机结合起来，对干部的事前、事中、事后的全过程进行有效监督，做到事前要'堵住'、事中要'卡住'，事后要'查处'，保持整个监督过程首尾有机联系，从整体上提高监督效果，保证权力始终在正确的轨道上运行。首先，要关口前移，加大干部任前监督力度，紧扣'唯德才授权'原则，把好领导干部的入口关，从源头上杜绝用人上的不正之风，防止'带病提拔'。其次，要跟踪考察，加大任中监督的力度，对领导干部任职过程中的思想品德、群众威信、领导能力、工作业绩要进行全面的了解和掌握，防止'带病操作'。再次，对主要领导离任时，要认真落实离任审计制度，严格执行'先审计，后离任'，以防'带病离岗'。

二、实现由'工作圈'监督向'工作圈'、'生活圈'、'社交圈'监督转变

工作时间以外的活动，往往更能反映领导干部'德'的情况，而且'工作圈'、'生活圈'、'社交圈'紧密相连、相互作用，'生活圈'、'社交圈'内的不正常情况会影响干部权力的正常运用。事实证明，'小节'管不住，'大节'必失守。既要了解领导干部在'工作圈'中的政治表现、道德修养，又要了解他们在'生活圈'、'社交圈'中的情况。通过对领导干部'生活圈'、'社交圈'的监督，可以掌握领导干部在'生活圈'、'社交圈'中存在的问题，获取平时靠干部考察掌握不了的信息，从而全面、深入、准确地把握干部的素质、能力及现实表现情况，使领导干部难脱离和超越监督的特殊阶段，为党组织准确选拔、使用干部提供客观的依据，实现监督工作的全面性和真实性，真正做到领导干部权力行使到哪里，活动延伸到哪里，监督就实行到哪里，不留'空白地带'。同时，由于对领导干部监督的领域和范围扩大了，每一位领导干部的头脑中都多了一根严格自律的'弦'，自我约束的意识就会明显增强。

三、实现由注重查处惩治向经常教育、谈话诫勉、批评纠正和严肃处理转变

对领导干部的监督，并不是要查处惩治得越多就越好，查处惩治只是监督的其中一项手段，不应该成为干部监督工作的一项主要手段。只注重惩治查处只能'治标'，而不能'治本'。监督的过程，是严肃党的纪律的过程，是教育干部的过程。建设高素质的干部队伍，教育是基础，教育工作做得好，队伍的精神境界提高了，思想防线牢固了，许多问题就可以防患于未然。因此，干部监督工作必须由注重查处惩治向经常教育、谈话诫勉、批评指正和严肃处理转变，把爱护和关心干部作为监督的出发点和落脚点。加强思想政治教育，及时掌握干部队伍的思想工作状况，对一些'苗头'性的问题、'小错误'及时给予'提醒'、'敲警钟'，防止'小问题'不解决变成'大问题'、'小错误'不改铸成'大错误'。但是，对于真正'倒下去'的领导干部，要排除干扰，严肃查处，该摘'乌纱帽'的就摘'乌纱帽'，该搬'交椅'的就搬'交椅'，决不能心慈手软，让腐败分子有藏身之地。

四、实现由对领导干部个人监督向领导班子监督转变

一个单位的好坏，风气正不正，很大程度上取决于领导班子的作风正不正和是否起到表率作用，有的地方曾出现领导班子'集体违纪'、'群体犯罪'的现象，很重要的一个原因就是对班子的监督被削弱了。要强化领导班子监督。一要完善决策机制。不断完善规范领导班子的议事、决策行为，健全领导班子的内部监督管理机制，强化领导班子内部的自我监督的效果。二要提高民主生活会质量。班子成员之间是最了解情况，最有发言权，也最有监督权，任何一项政策、决议的出台，都离不开领导班子成员的集体监督、把关。要借鉴'三讲'集中教育的成功经验和中心组学习等，进一步提高领导班子民主生活会质量，切实运用好批评和自我批评的武器，解决好领导班子党性、党风方面存在的突出问题。三要抓好监督制度建设。干部监督工作，需要放在整个社会大背景下去考虑，需要方方面面的相关制度和实实在在的措施加以配套，才能真正落到实处，收到实效。要建立起与《干部选拔任用条例》、《党内监督条例》、《纪律处分条例》等相配套的一系列制度，抓好领导班子重大事项决议的监督，围绕重大决策、重要干部任免、重要项目建设安排和大额度资金的使用加强监督，只要不涉及保密事项，都要做到条件、标准、程序、政策、结果公开，接受群众和舆论监督。四要加强对'一把手'的监督。'一把手'在领导班子中处于核心地位，对一个地方和部门的工作起着关键作用。因此，对领导干部的监督，重点是加强对领导班子'一把手'的监督，如果对'一把手'的权力运用过程缺乏必要的监督，势必会导致权力失衡、决策失误和行为失控，给工作带来损失，给事业造成危害。成克杰、程维高、李真、慕绥新……这些曾经风光一时的党政'一把手'，放松了学习、放松了个人世界观的改造，置党员干部和人民群众的监督而不顾，最终被人民所抛弃。

五、实现由封闭式监督向开放式监督转变

近年来，随着改革的不断深化，干部工作的民主化程度逐步提高，干部监督工作也应打破相对封闭的格局，步入开放式监督的轨道。一是监督的途径应由组织监督向执纪监督、司法监督、审计监督、舆论监督、群众监督不断拓展，重视运用现代科技的先进技术和成果，建立起干部监督信息网络，形成立体式、全方位的监督网络体系，做到干部工作开展到哪里，干部的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，监督工作就实施到哪里。二是监督形式要由相对单一的监督，向考察预告、专项调查、谈话诫勉、来信回复等多形式监督转化。要健全和完善群众监督、媒体舆论监督和社会公开评价机制，强化事前监督，加大群众监督覆盖面，增强舆论监督的公开性和真实性，发挥纪检、监察和组织人事部门的监督职能作用，积极发挥人大、政协、执纪执法部门以及广大人民群众和新闻舆论监督的作用，通过组织监督、执法监督、民主监督、舆论监督，形成党内外、上下贯通、纵横交错的监督网络和合力。逐步实现干部监督工作系统化、科学化，切实改进传统的单纯依赖纪律监督和组织监督的做法，弥补其'先天性'的不足

如何发挥职能为经济发现保驾护航

要从根本上扭转监督不力的现状有赖于监督制度的创新，而监督制度的创新不是随心所欲的，必须具备三个基本要素，即权力法治、程序正当、体制协调。这样，人大监督工作既能从整体上、根本上得到加强，又能符合中国国情、符合人民代表大会制度的发展方向，摆脱监督工作中“头痛医头、脚痛医脚”的现象。

加强人大自身运行监督机制

强化责任制。人大常委责任制应包括人大常委所拥有的职权及其行使的具体规定，人大常委未履行好职责而应负的具体责任。由于人大常委会实行集体负责制，这就使得部分责任意识不强，履职热情不高，未尽到应有的职责的委员，难以实行责任制，导致人大常委会作为常设机构对“一府两院”的监督弱化。因此，必须创新制度，建立和强化人大常委的责任制。

强化人大监督五项原则。强化人大常委会监督权要坚持以下五个基本原则：一是依法办事原则。监督的主体、内容、程序，监督的各个环节，都要严格符合法律的规定，是否监督和如何监督必须以法律为准绳。二是坚持党的领导原则。人大是党领导下的国家权力机关，人大的监督工作应该围绕党的中心工作来开展，监督工作的重点和难点问题要及时向党委请示和汇报，主动征求意见，争取党委的重视和支持。三是抓大事的原则。监督工作要从大局出发，抓住重点，不能事无巨细。坚持重大原则问题，该管就管。当前要加强对法律法规贯彻执行情况监督，加强对全局的重大经济事项的监督，加强对人民群众关心的“热点”、“难点”问题进行监督。四是集体行权原则。各级人大常委会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。人大代表个人有批评权、建议权，但行使监督职权必须是人大及其常委会。五是公开、透明原则。各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，必须按照《监督法》的要求，向本级人大代表通报和向社会公开。使人大的工作置于人民群众的监督之下。

改进人大监督工作方式

把对“人”的监督与对“事”的监督有机结合起来。听取和审议专项工作报告，可以紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行专题监督，深入监督，反复监督，一抓到底，抓出成效。而且，听取和审议专项工作报告，可以把有关主管领导干部的工作业绩和存在的问题寓于其中，将常委会组成人员的评议意见转送组织部门，作为组织部门评价、使用干部的参考依据。实际上对干部也是一种监督，并有助于党委及其组织部门对干部的考察。这样，就把对“人”的监督与对“事”的监督有机结合起来，使人大监督渠道不断拓宽，更好地发挥人大监督的职能作用。

实践质询、询问、特定问题调查、撤职案等监督方式。人大常委会，一定要从尊重宪法和法律，从对人民负责的高度来认识行使监督权的重要意义，大胆运用这些刚性的监督手段，提高国家权力机关监督的权威和实效。同时，应在实践中认真总结经验，积极探索实施这些监督手段的规范化运作程序，使之操作起来有章可循。

找准监督重点，协调与发挥各类监督方式。人大不仅要敢于监督还要善于监督。善于监督就是要讲究监督方法，注重监督实效，关键是找准监督重点，协调与发挥各类监督方式的作用。我国法律设置了多种监督方式渠道，如公、检、法三机关之间相互制约和监督，检察机关的专门法律监督，审判机关的内部监督如再审制度等等。这些监督方式和渠道与人大的监督共同构成了有中国特色的法律监督体系，它们之间有明确的分工和职责范围。人大应该保证这些监督渠道的畅通和发挥应有的作用。如果人大事无巨细，面面俱到就无异于剥夺和限制其它监督主体作用的发挥，也造成国家公共资源的浪费，同时人大监督如果陷入了一些具体的事务性的纠缠中没有超脱性，也必然降低人大监督的权威性，因此必须找准和突出监督重点。

加强人大监督队伍建设

“权威来自作为”，做好新形势下的人大监督工作，必须努力加强人大监督队伍的自身建设，提高整体素质和监督工作水平。

增强职责意识。目前，作为监督主体的人大常委会组成人员，年龄普遍偏大，有的认为到了人大就是到了“二线”，存有松懈思想，缺乏开拓创新意识。有的思想上有顾虑，存在“监督多了怕越权，监督少了怕失职”的畏难情绪和消极心理。这些都制约了人大监督权的正常行使。因此，常委会组成人员要切实加强政治理论、法律法规和监督业务技能学习，苦练内功，努力提高自身素质，增强工作责任心，做到既敢于监督，又善于监督，积极有力地行使好监督职权。

加强组织制度建设。组织制度建设是人大行使好监督职权的基础性工作。一方面，要以换届选举为契机，进一步优化常委会组成人员年龄、知识、能力结构，提高人大工作的连续性、稳定性和工作质量。另一方面，要加大人大与党委、政府干部双向交流的力度，疏通“出口”，严把“入口”，逐步改善人大办事机构干部构成，使人大机关充满生机和活力。同时，要加强制度建设，不断完善监督工作制度，使人大监督更加程序化、规范化、科学化。

营造良好的监督氛围。人大重大监督事项要向党委汇报，争取同级党委的领导和支持，这是做好监督工作的关键；提高监督艺术，注意策略方法，及时沟通信息，使“一府两院”正确理解和配合，是做好监督工作的重要条件；坚持群众路线，提高监督的透明度，取得人民群众的拥护和支持，是做好监督工作的社会基础；广泛深入地开展人民代表大会制度和监督工作宣传，增强全社会的人大监督意识和民主法制意识，是做好监督工作的有效手段。做好这些工作，在全社会形成有利于人大开展工作、履行监督职能的良好氛围，把人大监督与党的监督、群众监督、舆论监督有机地结合起来，才能形成强大的监督合力，发挥最佳监督效力。

关于专题询问的几点探讨

自从全国人大开展专题询问以来，专题询问在地方各级人大普遍开展起来。对基层人大来说，在进行专题询问具体操作的时候，还有很多环节值得商榷，很多方面值得思考，很多经验值得总结。从基层人大开展专题询问的实践来看，开展专题询问要把握好几个方面：

问答的人员

基层人大开展专题询问，都是在常委会会议上。在具体实践时，参加会议的人员包括出席的常委会组成人员、列席代表，还有受邀请的旁听公民。根据监督法的规定，询问是在常委会会议审议议案或有关报告时，常委会组成人员提出询问理所当然。根据代表法的规定，列席代表也有询问的权力，而旁听公民是否可以进行询问法律没有明确规定，这也是值得探讨的地方。从法律规定来看，询问人员应该明确是指常委会组成人员和列席代表，旁听公民没有询问的权力。回答询问的人，法律规定是政府及有关部门、法检两院的负责人或者负责人员，可以理解为“一府两院”及有关部门的主要负责人、分管负责人，甚至也可以包括有关处室人员。

询问的问题

询问是在审议议案和有关报告时开展的，因此询问的问题应该和议案、报告相关联，而且是针对议案、报告中不清楚、不明白的地方进行询问。一个很关键的问题是，询问的问题应该是在地方一级国家机关及其部门职权范围以内，不要出现宏观政策性问题，比如询问物价，有些物价问题涉及市场经济和国家宏观政策，超出地方一级政府行政权限。针对政府部门进行询问，更应该考虑到部门的职能权限，很多体制、机制性问题，更不是部门自身所能解决的。因此基层人大开展询问前，最好能够提前让代表了解政府及部门的有关职权范围，避免出现询问的问题超出地方国家机关职能权限，导致看似和议案、报告相关，实际上泛泛而谈、空空议论而不解决实际问题的情况发生，从而影响询问的效果。

环节的对接

专题询问作为监督法明确加以规定的一种监督方式，是审议过程中一个不可及缺少的部分，实践中最好不要把询问当作审议的一个附加，甚至可有可无的环节，在审议中简单地问问几个问题，就草草收场。开展专题询问，具体操作应该有专门的程序，安排专门的时间。询问是审议的一项内容和补充，询问的环节应该安排在“一府两院”汇报议案或报告结束后，常委会相关工作委员会作调研报告前，之所以这样安排，主要是避免给代表有“先定调子再询问”的感觉，应该先询问，后总结，要把询问的内容充分反映到审议意见中。常委会会议结束后形成的审议意见书，也要包括询问的内容，询问不仅是简单的问答，也包含有代表的意见和建议，这样的审议意见书才能全面客观地反映常委会组成人员和代表的真实意见。

具体的操作

基层人大常委会会议由于时间关系，会期不长只有半天，因此有专题询问的常委会会议议题不要安排太多，以两个议题较为合适，给专题询问留有足够的时间。专题询问可以分组、联组的方式，也可以集中询问。在常委会会议可以召开多天的情况下，可以采取分组、联组询问。基层人大常委会会议，往往只开半天，以集中询问为好。开展专题询问因为事先不知道问什么、答的怎么样，可能出现连续追问、要求会后书面答复等意想不到的情况，对会议的主持人也提出了很高的要求。主持人要根据会议的议程安排，准确把握询问代表、提出问题的数量，控制好进度节奏，既要给每位代表以均等的询问机会，同时也应该对每个问题有适当的时间控制，应该做到问准问题，问出效果，同时能够放的出、收得回，使专题询问能够在法律的框架内有序运作，从而发挥出询问这一监督方式应有的作用。

创新地方人大司法监督方式

人大对司法机关实施监督的目的在于保障宪法和法律的遵守和执行，确保司法机关严格执法，公正司法。要保证人大司法监督的质量，保证司法监督工作的规范化，就必须以制度为依托，把多种监督形式有机结合起来。一是建立和加强与司法机关的经常性工作联系机制。人大加强与司法机关的联系，是一项长期性、经常性的工作。要及时有效地加强对司法机关的监督，就必须建立和加强与司法机关的经常性工作联系机制。同时，要善于从司法机关上报的动态信息及内部刊物等材料中及时了解和掌握司法机关的工作动态和基本情况，为更好地实施监督奠定良好的基础。二是完善执法检查工作制度。要制订人大常委会执法检查计划，对司法机关的执法活动和法律实施情况进行经常性检查。针对执法检查中发现的问题，及时督促有关部门整改落实。三是促进司法机关建立健全执法责任制和错案责任追究制度。要依靠法律和制度来规范干警的执法行为，防止和减少错案的发生。一旦发生错案，就要坚决依法纠正；哪个部门对错案故意不纠或者久拖不纠，就追究哪个部门有关人员的责任，并对造成错案的责任人区别情况予以追究。

在综合运用监督法规定的监督方式的同时，还要积极探索人大司法监督的新途径、新方法。如集体调阅案卷，基本做法是：由人大常委会组织部分市人大常委会组成人员和市人大代表组成阅卷小组，对司法机关已经办结生效的部分案件和人民群众反映强烈的案件集体调阅案卷。主要是为了通过对案卷的查阅，了解和发现司法机关办案过程中存在的一些具有倾向性、典型性和普遍性的问题，从中总结经验，促进司法机关规范程序，完善制度，进而促进严格执法、公正司法。集体调阅案卷工作为进一步创新人大司法监督工作找到了切入点，它是创新司法监督工作方式的一种尝试，是更好地贯彻落实监督法的一次具体实践。其目的是通过对某一阶段某一类型案件进行一次集体监督，找出司法工作中存在的普遍性和共性问题，并从机制和制度层面上去解决问题，进而督促司法机关完善内部监督制度，解决共性问题，促进司法公正。

关于集体调阅案卷工作，笔者建议应把握好以下三个环节：首先，明确调阅案卷的目的和原则。主要是通过调阅案卷，在发现案件本身问题的同时，找出司法机关办案过程中存在的一些问题，从而督促司法机关进行深层次分析思考，从源头抓起，建立健全内部规章制度，加强司法队伍建设，提高办案质量和水平。在工作中，要坚持依法办事原则，尊重客观事实，注意运用询问和质询等刚性监督手段，正确适用法律规定，客观公正、有理有据地剖析问题。其次，严密工作程序。集体调阅案卷作为司法监督工作的一种新的形式，涉及面广，专业性强，工作量大，必须以法律程序加以规范。活动主体应限定为人大常委会组成人员和人大代表，可以聘请资深律师和公、检、法部门中工作经验丰富的工作人员为顾问；方式方法上应以集体共同阅卷为主；程序步骤上，坚持科学抽选案卷、共同阅卷、集体讨论、形成共识、书面反馈等规范做法。再次，抓好整改落实。对于集体调阅案卷发现的问题，人大常委会要坚持集中反馈，全程跟踪监督，督促司法机关针对存在的问题进行整改，进一步完善内部长效监督机制和各项规章制度，不断加强队伍建设，提高办案质量和水平。

充分发挥监督检查职能，确保政令畅通是地方经济社会和谐发展的保证。在整个监督检查工作中纪检监察机关是责任主体，深入推进反腐倡廉建设，为经济社会又好又快发展提供坚强有力的政治和纪律保证，是纪检监察机关的职责所在。纪检监察机关，必须把全面履行监督检查职责作为促进和谐社会建设的基本途径，强化监督检查、责任追究和案件查处，确保政令畅通，从而促进和推动和谐社会建设各项工作的全面发展。

充分发挥监督检查职能，重点围绕以下三个方面开展监督检查：一是围绕严肃党的政治纪律开展监督检查。今年是党的十八大召开之年，纪检监察机关特别要加强对政治纪律执行情况的监督检查，通过严肃查处违反政治纪律的行为，教育和引导党员干部讲政治、顾大局、守纪律，认识上不糊涂、立场上不动摇，自觉在政治上、思想上、行动上与党中央保持高度一致。二是围绕保障发展开展监督检查。要加大对中央加快转变经济发展方式决策部署贯彻落实情况的监督检查，解决发展不平衡、不协调、不可持续的问题；要加大对重大项目、重大资金、重点领域、关键环节的监督检查，保证权力运行安全、资金运用安全、项目建设安全、干部成长安全；要加大纠风治乱的力度，进一步精简和规范行政审批和收费事项，优化经济发展环境，着力整治损害发展环境的问题，为经济社会发展保驾护航。三是围绕保障社会稳定开展监督检查。要加大对干部精神面貌、工作作风、履职情况的监督检查力度，着力纠正和解决干部作风粗暴、方法简单、激化矛盾的行为；要加大对中央惠农政策的执行情况的监督检查，严肃查处发生在群众身边、损害群众利益的十个方面腐败问题，切实维护群众利益；要建立群众利益诉求表达机制，健全党员群众信访接待、处置、回复、回访制度，以纪促政、以纪督政，把影响社会发展和稳定的问题矛盾化解在基层、消除在萌芽状态。

纪检监察机关只有不断加强监督检查力度，把重点放在为老百姓办事的机构和部门，推进依法行政。在工作中紧紧围绕党和政府的中心工作，通过加强廉政监察，推进政府机关的作风建设；通过加强执法监察，保证政令畅通；通过加强效能监察，促进政府部门改善行政管理和提高工作效率，充分发挥纪检监察机关的保驾护航作用，保证政令畅通，为全力推进云南科学发展、和谐发展、跨越发展提供有力保障。

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